Gezien de opmars van internationale sancties in de internationale gemeenschap en economie, is Nederland momenteel bezig zijn binnenlandse sanctieregeling te actualiseren en toekomstbestendig te maken. Hieronder hebben we de voorgestelde wijzigingen samengevat en een update gegeven.
Internationale sancties opgelegd door de Verenigde Naties, de Verenigde Staten en de Europese Unie zijn het afgelopen decennium uitgebreider en complexer geworden. Het grote aantal EU-sanctiepakketten tegen Rusland is hiervan een goed voorbeeld. Deze ontwikkelingen stellen steeds hogere eisen aan de nationale implementatie en handhaving van sancties (naast grote uitdagingen voor het internationale bedrijfsleven). Ook voor Nederland, wat heeft geresulteerd in het plan van de regering om het wettelijk kader voor sancties in Nederland te verbeteren en te versterken in een nieuwe sanctiewet, genaamd “Wet internationale sanctiemaatregelen”.
Momenteel vormt de Sanctiewet 1977 de schakel tussen internationale sancties en het Nederlandse rechtssysteem. Volgens de memorie van toelichting bij de Wet internationale sanctiemaatregelen is de Sanctiewet 1977 in verschillende opzichten verouderd. Het gaat daarbij onder meer om het ontbreken van toereikende grondslagen voor gegevensuitwisseling, het ontbreken van bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden, een ontoereikend systeem voor beheer en bewind, en een gefragmenteerd stelsel van meldplichten. Om deze redenen heeft de regering het passend geacht om de Wet internationale sanctiemaatregelen vast te stellen.
Inhoud en doel Wet internationale sanctiemaatregelen
Zoals gezegd is de Sanctiewet 1977 verouderd en daarom wordt met het wetsvoorstel Wet internationale sanctiemaatregelen het grootste deel van de Sanctiewet 1977 ingetrokken en deze nieuwe wet ingevoerd (alleen artikel 5 van de Sanctiewet 1977, dat betrekking heeft op het sanctietoezicht door de verschillende Nederlandse ministeries, blijft tijdelijk in gewijzigde vorm van kracht).
Samengevat houdt het wetsvoorstel Wet internationale sanctiemaatregelen het volgende in:
- moderniseert de basis voor de uitvoering van internationale sancties;
- introduceert bestuursrechtelijke handhaving naast het bestaande strafrechtelijke kader;
- bevat bepalingen over de continuïteit en afwikkeling van ondernemingen;
- biedt betere mogelijkheden voor gegevensuitwisseling tussen Nederlandse bevoegde autoriteiten zoals toezichthouders en handhavingsinstanties (waaronder het koppelen verschillende openbare registers met sancties);
- introduceert een centraal meldpunt voor sancties (nu te veel meldkanalen zoals CDIU, DNB, AFM);
- breidt het toezicht op bedrijfsactiviteiten uit, onder meer naar juridische beroepen.
Alle bovenstaande voorstellen in het wetsvoorstel kunnen als belangrijk worden beschouwd voor de modernisering van de Nederlandse sanctieregeling. Voor ondernemers die worden geconfronteerd met (vermeende) sanctieovertredingen (waarbij Nederland is betrokken), is de invoering van bestuursrechtelijke handhaving naast het bestaande strafrechtelijke kader (punt 2 hierboven) een interessante ontwikkeling. De reden voor dit voorstel is dat bestuursrechtelijke handhaving in bepaalde gevallen meer geschikt kan zijn, gezien de aard en de ernst van de sanctieovertreding.
Overtredingen van sanctiemaatregelen (huidige situatie)
Overtredingen van sanctiemaatregelen vormen in Nederland een economisch delict in de zin van de Wet economische delicten (geldt ook voor export controle overtredingen). Op grond van de huidige Sanctiewet 1977 worden, zodra internationale sanctiemaatregelen zijn vastgesteld, de nodige uitvoeringsmaatregelen doorgaans vastgelegd in een ministeriële regeling. In deze ministeriële regeling wordt bepaald dat het verboden is om in strijd met de relevante internationale sanctiemaatregelen te handelen (voor het sanctieregime EU-Rusland is bijvoorbeeld de “Sanctieregeling territoriale integriteit Oekraïne 2014” vastgesteld). Overtreding van deze verboden is strafbaar op grond van Wet economische delicten (artikel 1, onder 1°). Opzettelijke overtredingen van de bovengenoemde regels en voorschriften kunnen worden bestraft met gevangenisstraf (max. zes jaar), taakstraf of een boete (max. 5e categorie). Als er geen opzet in het spel is (overtreding), kan een gevangenisstraf (max. 1 jaar), taakstraf of een boete (max. 4e categorie) worden opgelegd.
Het Openbaar Ministerie (“OM”) is verantwoordelijk voor de strafrechtelijke vervolging van sanctieovertredingen. Vermeldenswaardig is dat op 1 januari 2025 de “Aanwijzing zelfmelden, medewerking en zelfonderzoek” van het OM in werking is getreden. Deze aanwijzing schetst de kaders en voorwaarden voor zelfmelden van en medewerking aan een strafrechtelijk onderzoek naar (signalen van) mogelijke strafbare feiten gepleegd binnen de sfeer van een rechtspersoon. Zelfmelden en medewerking verzachten de strafrechtelijke gevolgen. Ook sanctieovertredingen vallen binnen de reikwijdte van deze aanwijzing. Gezien het ontbreken van officiële regels voor vrijwillige zelfmelding van (mogelijke) sanctieovertredingen kan dit een goede aanvulling gaan vormen op het sanctierechtelijke kader (we kennen nu alleen onofficiële handvatten voor een vrijwillige zelfmelding).
Invoering duaal handhavingssysteem: strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving (toekomstige situatie)
Het wetsvoorstel Wet internationale sanctiemaatregelen zet dit systeem van strafbaarstelling voort (in overeenstemming met Richtlijn (EU) 2024/1226 voor de gedeeltelijke harmonisatie van de handhaving van sancties in de EU-lidstaten). Dit betekent dat strafrechtelijke procedures een optie blijven voor schendingen van sanctiemaatregelen. Het wetsvoorstel introduceert echter ook de mogelijkheid om bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen te nemen tegen (bepaalde) schendingen van sancties, naast de mogelijkheden die het strafrecht biedt.
Om ervoor te zorgen dat schendingen met voldoende passende middelen kunnen worden aangepakt, is besloten om bestuursrechtelijke handhaving in te voeren, namelijk de mogelijkheid om een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete op leggen. Het wetsvoorstel stelt dat dit “duaal handhavingssysteem” een weerspiegeling is van de effectieve en efficiënte handhaving van sanctienormen en ertoe leidt dat er niet alleen strafrechtelijke handhaving is. Uiteraard worden sommige overtredingen als zo ernstig beschouwd dat bestuursrechtelijke handhaving niet gepast is, bijvoorbeeld in geval van inbreuken met betrekking tot militaire goederen. Voor kleine en lichte overtredingen is het wenselijk om de mogelijkheid te hebben om bestuursrechtelijke maatregelen te nemen. Bestuursrechtelijke handhaving maakt het mogelijk om personen en bedrijven in passende gevallen sneller en evenrediger te corrigeren.
Het wetsvoorstel regelt de invoering van bestuursrechtelijke handhaving door de volgende instanties aan te wijzen die bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen kunnen nemen:
- De Nederlandse douane (naleving van specifieke normen op gebieden zoals de aankoop, verkoop, invoer, uitvoer of doorvoer, direct of indirect, van goederen en diensten in strijd met de toepasselijke EU-sanctieregelgeving);
- Bureau Toetsing Investeringen (BTI) van het Ministerie van Economische Zaken (beoordeelt of meldingen van investeringen, fusies en overnames een risico kunnen ontstaan voor de nationale veiligheid);
- Bureau Financieel Toezicht (BFT) (onafhankelijk toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving door (onder meer) notarissen en gerechtsdeurwaarders);
- Een door de algemene raad van de Nederlandse orde van advocaten (NOvA) aan te wijzen deken (toezicht op de naleving van specifieke normen uit de EU-sanctieregelgeving met betrekking tot de dienstverlening door advocaten).
Opvallend is de uitbreiding van het toezicht op naleving van sanctiemaatregelen naar advocaten. Op dit moment is er geen toezichthouder voor de naleving van de sanctie-regelgeving door de advocatuur. De vraag is of de orde zich realiseert dat de complexiteit van internationale sancties meer aandacht vereist bij de uitvoering van dit plan (zie College van Toezicht Advocatuur, Werkplan 2026).
Het wetsvoorstel introduceert ook een wettelijke basis voor het aanwijzen van andere bestuursorganen (door middel van een besluit van de ministerraad of een ministeriële regeling) die over bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten zullen beschikken. De regering acht deze basis noodzakelijk omdat het onmogelijk is om vooraf te voorspellen welke sancties in de toekomst zullen worden opgelegd en welke bestuursorganen het meest geschikt zijn om deze uit te voeren.
De invoering van een duaal handhavingssysteem moet aan een aantal eisen voldoen. Ten eerste mogen de maximale bestuursrechtelijke boetes niet hoger zijn dan de maximale strafrechtelijke boetes. Daarom is besloten om de maximale bestuursrechtelijke boetes op hetzelfde niveau vast te stellen als de maximale strafrechtelijke boetes. Ten tweede is coördinatie tussen de handhavingsinstanties en het OM noodzakelijk om dubbel werk te voorkomen en omdat niemand tweemaal voor hetzelfde strafbare feit mag worden vervolgd (ne bis in idem).
Wetgevingsproces
In juli 2025 heeft de ministerraad ingestemd met de indiening van het wetsvoorstel Wet internationale sanctiemaatregelen bij de Adviesafdeling van de Raad van State. In december 2025 heeft de Raad van State zijn advies over het wetsvoorstel gepubliceerd, waarin een aantal opmerkingen wordt gemaakt en wordt aanbevolen om hiermee rekening te houden alvorens het voorstel bij de Tweede Kamer in te dienen.
Wat de invoering van het duaal handhavingssysteem betreft, merkt de Adviesafdeling op dat (andere) aangewezen lagere bestuursorganen aanzienlijke handhavingsbevoegdheden zullen hebben (het opleggen van een bestuursrechtelijk bevel, een bevel met een dwangsom en een bestuursrechtelijke boete). De Adviesdeling acht dit, gezien de zwaarte van de handhavingsbevoegdheden, alleen aanvaardbaar indien na aanwijzing onverwijld een wetsvoorstel wordt ingediend om deze bestuursorganen wettelijk vast te leggen.
Wij verwachten dat de Nederlandse regering het wetsvoorstel zal wijzigen op basis van het advies van de Raad van State, waarna het nog dit jaar aan de Tweede Kamer kan worden voorgelegd. Nadat zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer het wetsvoorstel hebben aangenomen, kan de Wet internationale sanctiemaatregelen in werking treden (naar verwachting in 2026-2027).
Naleving van sancties
De Wet internationale sanctiemaatregelen moet het wettelijk kader voor sancties in Nederland verbeteren en versterken. De invoering van bestuursrechtelijke handhaving in het kader van een duaal handhavingssysteem moet ertoe leiden dat bepaalde sanctieovertredingen sneller en evenrediger worden afgehandeld. Benadrukt moet worden dat bij sanctieovertredingen de lasten voor bedrijven (en personen) in het kader van bestuursrechtelijke handhaving nog immer hoog kunnen zijn en dat er een risico op reputatieschade bestaat.
Naleving van sanctiewetgeving is van groot belang voor bedrijven die zich bezighouden met internationale handel. Bedrijven moeten zich daarom goed bewust zijn van de risico’s die aan sancties verbonden zijn en maatregelen nemen om deze risico’s te beperken. Interne beheersmaatregelen die nodig zijn om naleving van sanctiewetten en voorschriften te waarborgen, zijn van cruciaal belang. ‘Best practise’ laat zien dat internationaal opererende bedrijven een Intern Compliance Programma (“ICP”) hebben om alle risico’s in verband met sancties (en export controles) te monitoren. In een ICP worden de interne beheersmaatregelen beschreven die toezien op naleving van geldende wet- en regelgeving op het gebied van export controle (sancties en/of dual-use items). Kennis over de mogelijke gevolgen van sanctieovertredingen en hoe te handelen (inclusief overwegingen voor vrijwillige zelfmelding) zijn een vast onderdeel van een ICP. De invoering van de Wet internationale sanctiemaatregelen kan een aanpassing van de ICP vereisen.
Deze publicatie wordt u ter informatie aangeboden en vormt geen juridisch advies.
Meer informatie
Voor gedetailleerde informatie over de 19 EU sanctie pakketten tegen Rusland, zie ons artikel (in het Engels).
Als u vragen heeft over de inhoud van dit artikel, neem dan contact op met onze specialisten op het gebied van internationale sancties en export controle:
