Indien blijkt dat een partij levensmiddelen verontreinigd is en niet aan de in de EU gestelde wet- en regelgeving voldoet, staan bedrijven voor de vraag wat er met deze levensmiddelen dient te gebeuren. De NVWA stelt zich al snel op het standpunt dat de partij vernietigd dient te worden, terwijl de wet- en regelgeving in veel gevallen ook andere mogelijkheden biedt.
In een recente uitspraak van de Rechtbank Rotterdam (ECLI:NL:RBROT:2021:3664) stond de vraag centraal of een partij met ethyleenoxide verontreinigd sesamzaad moest worden vernietigd, of dat deze partij ook kon worden teruggestuurd naar het land van herkomst dan wel kon worden doorgezonden naar een ander derde land.
Verontreinigd sesamzaad
In voornoemde uitspraak ging het om een partij sesamzaad van 18.000 kg afkomstig uit India dat na monstername door de NVWA bij de grenscontrole een te hoog residugehalte aan ethyleenoxide (een overschrijding van 40 maal het toegestane gehalte) bleek te bevatten. Gelet op deze overschrijding heeft de NVWA geoordeeld dat er sprake is van een onveilig levensmiddel dat schadelijk is voor de gezondheid. De zending is door de NVWA in officiële bewaring gesteld en de douane-expediteur van de koper van het sesamzaad is gelast de zending onverwijld te laten vernietigen op grond van artikel 67 van Verordening (EG) nr. 2017/625 (hierna: “de Controleverordening”). De koper van het sesamzaad en de douane-expediteur zijn het hier niet mee eens en hebben bezwaar en na ongegrondverklaring, beroep ingesteld en tevens een voorlopige voorziening ingediend. Zij stellen dat het standpunt van de NVWA dat de partij sesamzaad vernietigd moet worden, onterecht is. Volgens hen is het mogelijk om de met ethyleenoxide verontreinigde partij sesamzaad terug te zenden naar het land van herkomst dan wel door te sturen naar een ander land waar de partij wel aan de norm voldoet. Zij baseren dit standpunt op artikel 12 van Verordening (EG) nr. 178/2002 (hierna: “de Algemene Levensmiddelenverordening”, ook wel de General Food Law (GFL)).
Artikel 12 van de Algemene Levensmiddelenverordening
Artikel 12 van de Algemene Levensmiddelenverordening biedt de mogelijkheid om levensmiddelen die niet aan de in de EU gestelde normen voldoen (weder) uit te voeren naar een derde land. Dit artikel luidt als volgt:
“1. Uit de Gemeenschap uitgevoerde of wederuitgevoerde levensmiddelen en diervoeders om in een derde land in de handel te worden gebracht, dienen te voldoen aan de toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, behoudens andersluidend verzoek van de autoriteiten van het land van invoer of andersluidende bepalingen in de wetgeving, voorschriften, normen, gedragscodes en eventuele andere bestuursrechtelijke maatregelen in het land van invoer.
In andere omstandigheden, behalve wanneer de levensmiddelen schadelijk zijn voor de gezondheid of het diervoeder onveilig is, mogen levensmiddelen of diervoeders alleen uit de Gemeenschap uitgevoerd of wederuitgevoerd worden indien de bevoegde autoriteiten van het land van bestemming daarmee uitdrukkelijk hebben ingestemd, na volledig geïnformeerd te zijn over de redenen waarom en de omstandigheden waaronder de betrokken levensmiddelen of diervoeders in de Gemeenschap in de handel konden worden gebracht. (…).”
Op basis van bovenstaand artikel is het dus mogelijk om – onder voorwaarden – levensmiddelen die niet voldoen aan de Europese wet- en regelgeving (weder) uit te voeren naar een derde land. Dit geldt slechts voor producten die niet schadelijk zijn voor de gezondheid. Hoewel dit op het eerste gezicht niet direct duidelijk wordt uit de tekst, geldt dit artikel slechts voor producten die in de EU zijn geproduceerd of voor levensmiddelen geproduceerd buiten de EU, die hier reeds in de handel zijn gebracht.
De voorzieningenrechter bevestigt dit in zijn uitspraak en volgt hiermee het standpunt van NVWA (en de Minister van Medische Zorg, verweerder). De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat de bepaling spreekt over ‘uit de gemeenschap uitgevoerde of wederuitgevoerde levensmiddelen’. Daaruit volgt volgens de voorzieningenrechter dat het moet gaan om levensmiddelen die al zijn ingevoerd in de EU. Indien er sprake is van een controle aan grenspost, zoals in het onderhavige geval, dan zijn de levensmiddelen niet reeds in de EU ingevoerd. Aangezien er hier geen sprake is van (weder)uitvoer, vindt dit artikel volgens de voorzieningenrechter geen toepassing.
(Weder)uitvoer in het douanerecht
Zowel de koper en de douane-expediteur hebben nog gepoogd een beroep te doen op de definitiebepalingen van uitvoer en wederuitvoer in Verordening (EU) Nr. 2017/625 (hierna: “het Douanewetboek”). Op grond van het Douanewetboek geldt namelijk dat wederuitvoer mogelijk is als de goederen zich niet in het vrije verkeer bevinden en dus nog niet in de handel zijn gebracht, maar in de EU onder douanetoezicht staan. De goederen hebben dan niet de status van Uniegoederen verkregen en de betaling van invoerrechten is opgeschort. Een interessant argument, maar ook hier gaat de voorzieningenrechter niet in mee. Dat een zending op grond van het douanerecht zou mogen worden teruggezonden, betekent volgens de voorzieningenrechter niet dat dit op grond van de levensmiddelenwetgeving ook is toegestaan. In artikel 1, eerste lid van het Douanewetboek is een rangorderegeling opgenomen op grond waarvan het Douanewetboek moet wijken voor de levensmiddelenwetgeving.
Artikel 67 van de Controleverordening
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de zending valt onder artikel 67 van de Controleverordening, aangezien de zending sesamzaad is geweigerd aan de grens naar aanleiding van monstername door de NVWA. De goederen zijn niet ingevoerd in de EU en derhalve kan er ook geen sprake zijn van uitvoer of wederuitvoer in de zin van artikel 12 van de Algemene Levensmiddelenverordening. Dit tekst van artikel 67 van de Controleverordening luidt als volgt:
“Wanneer officiële controles uitwijzen dat een zending dieren of goederen een risico voor de gezondheid van mensen (…), wordt die zending, in afwachting van een verder besluit, in afzondering of quarantaine geplaatst (…).
De bevoegde autoriteiten nemen de betrokken zending in officiële bewaarneming en gelasten de voor die zending verantwoordelijke exploitant onverwijld:
(a) de zending te vernietigen, overeenkomstig de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels, en alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de gezondheid van mensen, dieren of planten, het dierenwelzijn of het milieu te beschermen (…), of
(b) de zending overeenkomstig artikel 71, leden 1 en 2, aan een speciale behandeling te onderwerpen.”
Gelet op het feit dat er geen speciale behandeling is die de waarde van ethyleenoxide terug kan brengen tot onder de toegestane hoeveelheid, was het standpunt van de verweerder dat de partij sesamzaad vernietigd moet worden volgens de voorzieningenrechter juist.
Discrepantie?
In zijn uitspraak benoemt de voorzieningenrechter dat er wel sprake zou zijn van een discrepantie tussen de mogelijkheid van terugzending die artikel 12, eerste lid, van de Algemene Levensmiddelenverordening biedt indien zendingen al in de EU op de markt zijn gebracht, maar waarvan later blijkt dat deze zijn verontreinigd, en artikel 67 van de Controleverordening, dat die mogelijkheid niet kent voor verontreinigde zendingen die bij de grenscontrole zijn tegengehouden.
Welke discrepantie de voorzieningenrechter precies ziet, is ons niet duidelijk. Op grond van artikel 12 van de Algemene Levensmiddelenverordening is terugzending slechts mogelijk voor levensmiddelen die niet schadelijk zijn voor de gezondheid. Ditzelfde geldt onzes inziens voor levensmiddelen die bij de grenscontrole worden tegengehouden: indien er sprake is van een risico voor de gezondheid bestaat de mogelijkheid tot terugzending niet. Is er echter sprake van niet-conforme levensmiddelen, zonder risico voor de gezondheid, dan bestaat die mogelijkheid op grond van artikel 66 van de Controleverordening wel, waarover hieronder meer. Dat levensmiddelen die een risico opleveren voor de gezondheid niet mogen worden terug- of doorgezonden naar een bestemming buiten de EU, is logisch: de EU wil immers geen levensmiddelencrisis elders ter wereld veroorzaken.
Artikel 66 van de Controleverordening
In de uitspraak kwam ook aan de orde of terugzending van de partij sesamzaad mogelijk zou zijn op basis van artikel 66 van de Controleverordening. Dit artikel bepaalt dat:
“1. Indien zendingen dieren of goederen die niet aan de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels voldoen de Unie binnenkomen, worden deze door de bevoegde autoriteiten in officiële bewaring genomen en wordt de binnenkomst in de Unie geweigerd.
Zo nodig worden die zendingen, in afwachting van een verder besluit, door de bevoegde autoriteiten in afzondering of quarantaine geplaatst (…).
(…)
a) de zending te vernietigen;
b) de zending overeenkomstig artikel 72, leden 1 en 2, door te zenden naar een plaats buiten de Unie, of;
b) de zending overeenkomstig artikel 71, leden 1 en 2, te onderwerpen aan een speciale behandeling of aan andere maatregelen die noodzakelijk zijn om aan de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels te voldoen en de zending in voorkomend geval te bestemmen voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk was bestemd.”
Op basis van dit artikel is het dus – in tegenstelling tot artikel 67 van de Controleverordening – wel mogelijk om levensmiddelen die niet aan de Europese wet- en regelgeving voldoen terug te zenden indien zij nog niet zijn ingevoerd. Belangrijk verschil met artikel 67 van de Controleverordening is dat het hier moet gaan om goederen die niet-conform zijn. Indien er sprake is van levensmiddelen die een risico vormen voor de gezondheid, zoals in onderhavige uitspraak, dan is artikel 67 van toepassing en dit artikel bevat enkel de mogelijkheid om de zending te vernietigen dan wel aan een speciale behandeling te onderwerpen.
Standpunt Europese Commissie
De uitspraak van de Rechtbank Rotterdam is ook in lijn met het standpunt van de Europese Commissie uit een brief van 21 januari 2021 over terugzendingen en (weder)uitvoer naar derde landen van sesamzaad verontreinigd met ethyleenoxide. Hierin valt onder meer te lezen:
“Therefore, based on the first sub-paragraph of Article 12 (1) of Regulation (EC) No 178/2002, batches of sesamum seeds imported into the EU, withdrawn from the EU market due to exceedance of the EU MRL of ethylene oxide, may be re-exported to a third country if compliant with the rules in place in the importing third country, i.e. if the detected levels of ethylene oxide are under the limit established by these countries”.
“Article 12 of Regulation (EC) No 178/2002 does not apply to feed and food rejected at the external border of the EU.”
Uit het verslag van Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed van 22-23 februari 2021, blijkt echter dat voor zendingen sesamzaad die aan de grens worden geweigerd, meer specifiek met betrekking tot maatregelen die moeten worden genomen in geval van niet-conforme zendingen die de EU binnenkomen, er een discussie gaande is tussen de lidstaten. De lidstaten zijn met elkaar in gesprek om de uitvoering van artikel 66, lid 3, en artikel 67 van de Controleverordening te harmoniseren. Volgens de agenda is dit onderwerp tijdens de bijeenkomst op 14-15 juni 2021 weer besproken. Het is derhalve goed mogelijk dat hier op korte termijn veranderingen zullen optreden.
Betekenis voor de praktijk
Om te beoordelen of een partij verontreinigde levensmiddelen moet worden vernietigd, terug- of doorgezonden of (weder)uitgevoerd, is het allereerst van belang om vast te stellen of er sprake is van een product dat een risico vormt voor de gezondheid, of dat slechts sprake is van een niet-conform product.
Is er sprake van een zodanige verontreiniging dat het product schadelijk is voor de gezondheid, dan is vernietiging van de partij (tenzij het mogelijk is de partij aan een speciale behandeling te onderwerpen) de enige mogelijkheid. Is er sprake van een niet-conform product, dan zal dienen te worden vastgesteld of de partij al is ingevoerd, of dat er sprake is van weigering aan een grenspost. In het eerste geval is het onder voorwaarden mogelijk de partij alsnog (weder) uit te voeren, in het laatste geval kan de nog niet ingevoerde partij onder voorwaarden worden doorgezonden naar een land buiten de EU.
Wij wijzen er wel op dat de maatregelen die dienen te worden genomen in geval van binnenkomst van niet-conforme zendingen in de EU een voortdurend onderwerp is van discussie tussen de lidstaten. Wij zullen de ontwikkelingen op dit terrein blijven volgen.
