Het zal maar weinigen zijn ontgaan dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 29 mei 2019 (PAS en beweiden en bemesten) belangrijke uitspraken heeft gedaan in het landelijke stikstofdossier. Stikstof speelt Nederland al jaren parten, omdat we van die stof eenvoudigweg zo veel produceren (en nog wat overgewaaid krijgen uit het Ruhrgebied in Duitsland) dat dit nadelige gevolgen heeft voor diverse natuurgebieden in Nederland en dan in het bijzonder die gebieden die gevoelig zijn voor stikstof: natuurlijke vegetatie gaat namelijk verloren als gevolg van een teveel aan stikstof.
Europeesrechtelijk is Nederland verplicht te zorgen voor behoud (in de terminologie van de van toepassing zijnde Europese richtlijnen: te zorgen voor een gunstige staat van instandhouding). De oplossing die Nederland had bedacht: het Programma Aanpak Stikstof (PAS), heeft de eindstreep echter niet gehaald en dat geeft de nodige hoofdbrekens.
De uitspraken
De Afdeling heeft geoordeeld dat de beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet aan deze eisen voldoet. Op basis van het PAS werd vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden. De Afdeling komt in de uitspraken tot de conclusie dat in de passende beoordeling van het PAS de verwachte voordelen van maatregelen zijn betrokken die volgens de maatstaf van het Hof niet vaststonden ten tijde van de beoordeling. De verwachte positieve gevolgen van de maatregelen en autonome ontwikkelingen die worden betrokken in de passende beoordeling, moeten dus vaststaan ten tijde van die beoordeling. De Afdeling stelt dat de verwachte positieve effecten van de maatregelen de negatieve effecten van activiteiten niet kunnen verzachten. Een groot deel van de maatregelen van het programma is reeds noodzakelijk voor het voldoen aan de minimumvereisten van de Habitatrichtlijn voor het behoud en herstel van de natuurwaarden. Alleen als de gunstige staat van instandhouding al is gewaarborgd, kan een maatregel worden ingezet om nieuwe activiteiten mogelijk te maken. Bovendien is niet voldoende zeker dat de maatregelen tijdig op elke locatie in de betrokken Natura 2000- gebieden het gewenste positieve effect hebben.
De Tweede Kamer heeft meteen na de uitspraken de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit vragen gesteld over de gevolgen van deze uitspraken voor (onder meer) infrastructuur en woningbouwprojecten in het land. In dit blog richten we ons specifiek op deze projecten.
De inventarisatie
Onder meer op 19 juni 2019 heeft de minister geantwoord. Zij geeft aan dat er een eerste inventarisatie is gemaakt van projecten die in de knel kunnen komen door de uitspraak. Deze inventarisatie heeft het volgende opgeleverd.
Tientallen infrastructuur- en woningbouwprojecten worden dus geraakt. Woningbouw vormt daarin een bijzondere categorie. Er zijn de prioritaire projecten, genoemd in het overzicht. Er zijn echter ook andere, niet-prioritaire projecten in voorbereiding. Ook die projecten kunnen geen gebruik meer maken van het PAS. Het betreft namelijk projecten die gebruik maakten van de vrije ontwikkelingsruimte uit het PAS (segment 2), of bijvoorbeeld projecten die voorheen vielen onder de drempelwaarde, en daarmee eerder niet vergunnings- en meldingsplichtig waren. De omvang van dit soort projecten is niet bekend, aldus de minister, maar dat er diverse projecten met problemen zullen zijn (buiten het genoemde aantal), is wel een gegeven. Nieuwe woningbouwprojecten zullen dus ook (weer) vergunning moeten gaan krijgen op basis van de Wet natuurbescherming.
Meldingen
Voor zover voor woningbouwprojecten melding is gedaan onder het PAS is dat evenmin een vrijbrief. Dit betrof projecten met stikstofbijdragen onder de grenswaarde van 1 mol/ha/j, waarvoor in het PAS een vrijstelling van de vergunningplicht bestond en alleen een melding nodig was. Ook deze projecten hebben nu weer een vergunning nodig. Het feit dat de projecten al gerealiseerd zijn, is niet voldoende. De situatie moet namelijk in overeenstemming worden gebracht met de wet.
Projecten waartegen een juridische procedure loopt
Daarnaast lopen volgens de inventarisatie van de minister, in ieder geval 630 procedures tegen vergunningen gebaseerd op het PAS. Zij doet de terechte constatering dat deze vergunningen waarschijnlijk niet onherroepelijk vastgesteld kunnen worden. Woningbouwprojecten die zich daaronder bevinden, zullen daardoor vertraging op gaan lopen, mocht het bevoegd gezag ervoor kiezen (hard) te gaan handhaven. Dat laatste is overigens nog niet zeker. In ieder geval is wel duidelijk dat er een verzoek van de minister aan de provincies ligt om niet handhavend op te treden tegen het beweiden en bemesten van percelen door boeren. Dat verzoek is gericht op de landbouw en dat kan niet zomaar vertaald worden naar de woningbouw.
Projecten met een onherroepelijke vergunning
De uitspraak heeft geen gevolgen voor woningbouwprojecten met een vergunning of tracébesluit die al onherroepelijk is. Deze projecten vinden definitief doorgang.
Stand van zaken in de aanpak na de uitspraak
Zoals uit de inventarisatie blijkt wordt een groot aantal projecten en activiteiten direct geraakt door de uitspraken. De focus en inzet van de minister en de andere betrokken overheidsinstanties ligt de komende weken daarom vooral op het uitwerken van een aanpak voor de korte termijn. In haar brief erkent de minister dat knelpunten die optreden niet altijd eenvoudig zijn op te lossen.
Oplossingsrichtingen
Eerste oplossingsrichtingen zijn er al wel. Hierbij worden onder meer de uitgangspunten voor toestemmingsverlening via een individuele passende beoordeling en via een ADC-toets uitgewerkt. Via een zogenaamde ADC-toets kan alleen toestemming worden verleend als wordt aangetoond dat alternatieven ontbreken (A), sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang (D) en compenserende maatregelen worden getroffen (C).
Uit de brief volgt dat er nog voor het zomerreces met betrokken departementen en provincies nadere besluitvorming plaatsvindt over de gezamenlijke aanpak en dat dan de Tweede Kamer wordt geïnformeerd over vervolgstappen.
Blijf op de hoogte
Wij houden u in dit blog op de hoogte van het vervolg. Mocht u uitgebreider over de uitspraken van de Afdeling, de gevolgen daarvan en de oplossingsrichtingen willen lezen, dan verwijzen wij u graag op de blogreeks van onze collega Franca Damen op www.francadamen.com.
