Op 13 april 2021 wees het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch een arrest waarnaar in de waterschapswereld reikhalzend werd uitgekeken. Het betrof een hoger beroep naar aanleiding van een vonnis van de rechtbank Zeeland-West-Brabant op 29 mei 2013. Die rechtbank had het waterschap Brabantse Delta aansprakelijk gehouden voor het niet verhelpen van een gebrekkige beschoeiing waardoor gronduitspoeling plaatsvond.
De rechtbank gaf een brede uitleg aan de onderhoudsplichten (zorgplichten) die op grond van de Waterwet op een waterschap rusten. Het waterschap was daarom aansprakelijk, aldus de rechtbank. In hoger beroep was de reikwijdte van deze zorgplichten een belangrijk punt van discussie. Het hof koos uiteindelijk voor de enge uitleg.
Wat speelde?
Een ingelande vorderde van het waterschap een vergoeding van schade die hij stelt te hebben geleden in de vorm van verzakkingen in zijn tuin als gevolg van een beschoeiing die in onvoldoende mate bescherming biedt tegen het uitspoelen van grond, althans het optreden van de verzakkingen zoals die zich hebben voorgedaan. De norm die zou zijn geschonden laat zich volgens de ingelande omschrijven als de plicht om zorg te dragen voor een beschoeiing op de grens van het water en zijn perceel die zodanig is gemaakt dat wordt voorkomen dat er grond uitspoelt naar het oppervlaktewater en verzakkingen niet meer zullen optreden.
Het waterschap voerde daartegen diverse verweren. Het meest verstrekkende verweer was dat er in het geheel geen zorgplicht op het waterschap rustte. Dat verweer passeert het hof. In deze zaak lagen de feiten zo dat de bestaande beschoeiing door (de rechtsvoorganger van) het waterschap was aangebracht en ook is onderhouden. Dat was voor het hof voldoende om te toetsen of er dan een zorgplicht is om die ook in stand te houden op de wijze die werd gevorderd. Het volgende verweer van het waterschap was dat als er een zorgplicht tot het aanbrengen en in stand houden van een beschoeiing bestaat, dient deze niet ter bescherming van de ingelande tegen een inbreuk op het door hem gestelde belang. Dat is een vraag naar toepassing van het relativiteitsvereiste uit artikel 6:163 BW. Dat verweer slaagt wel.
Het hof stelt voorop dat bij de beoordeling van de vraag of aan het relativiteitsvereiste is voldaan, aankomt op het doel en de strekking van de geschonden norm. Vervolgens moet aan de hand daarvan worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. De norm die wordt getoetst is hiervoor benoemd. Kort gezegd, de plicht om zorg te dragen voor een beschoeiing op de grens van het water en zijn perceel die zodanig is gemaakt dat wordt voorkomen dat er grond uitspoelt naar het oppervlaktewater en verzakkingen niet meer zullen optreden.
Het hof onderscheidt twee bronnen voor deze norm: een bij regelgeving opgedragen taak en, in het algemeen, een plicht om niet te handelen in strijd met een maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm, waaronder de plicht om geen inbreuk te maken op andermans eigendomsrecht, althans maatregelen te treffen om een dergelijke inbreuk te voorkomen. Het verweer van het waterschap, zo stelt het hof vast, komt erop neer dat het niet tot zijn taken behoort om perceeleigenaren tegen een dergelijk risico te beschermen. Om dat verweer te kunnen beoordelen, moet het hof terug tot op de Grondwet. Artikel 133 Grondwet bepaalt dat volgens bij wet te stellen regels de instelling en regeling van taken van waterschappen bij provinciale verordening moet plaatsvinden. De bedoelde wet is de Waterwet. Doel van de Waterwet is volgens artikel 2.1
- voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
- bescherming en verbetering van de chemische en biologische kwaliteit van watersystemen en
- vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
De specifieke taak van een waterschap wordt omschreven in de verordening waarmee een waterschap wordt ingesteld. In het geval van het waterschap Brabantse Delta (zoals bij zo veel andere waterschappen) wordt dit omschreven als:
“Taak van het waterschap.”
Het hof concludeert dat de aan het waterschap opgedragen taak ziet op de waterstaatkundige verzorging en omvat onder meer ‘de zorg voor het watersysteem’. Daaronder vallen de oevers bij het oppervlaktewater in kwestie. Zorg voor ‘het watersysteem’ betekent dus zorg voor oppervlaktewaterlichamen en daarmee dus in beginsel ook voor de oevers. Maar de inhoud en omvang van de zorgplicht met betrekking tot de oevers strekt niet verder dan ter uitvoering van de taak die het waterschap is opgedragen: de waterstaatkundige verzorging van het gebied. Wat de wetgever daaronder verstaat, volgt uit de Memorie van Toelichting bij artikel 1 van de Waterwet. Hierin staat vermeld:
“In dit artikel wordt aangegeven welke taken aan het waterschap kunnen worden opgedragen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen hoofdtaken en neventaken. Op grond van het huidige tweede lid zijn er twee hoofdtaken, te weten de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding.”
De wetgever heeft dus gedacht aan het verhinderen van wateroverlast door het voorkomen van overstromingen en aan het in stand houden van een goede waterhuishouding. Daaronder valt naar het oordeel van het hof het voorkomen van afkalving van oevers, voor zover dat afbreuk doet aan de waterhuishouding (meer in het bijzonder het waterkwantiteitsbeheer) door aantasting van het profiel van de watergang.
In de stellingen van de ingelande ging het hier echter niet om de stabiliteit van de oever, maar om gronduitspoeling die uitsluitend de interne stabiliteit van zijn eigen perceel aantast. Dat alles zo zijnde, is het volgens het hof zo dat uit de taak van het waterschap om het land te beschermen tegen overstroming en wateroverlast niet een afgeleide taak voortvloeit tot voorkoming van gronduitspoeling. Dat zou wellicht anders kunnen zijn als de gronduitspoeling van een dermate omvang zou zijn dat daarmee de functie van de watergang zou worden aangetast, maar die situatie doet zich hier niet voor, aldus het Hof.
Het waterschap is daarmee niet verplicht om ‘ondersteunende kunstwerken’ op te richten en in stand te houden met het doel om te voorkomen dat perceeleigenaren schade leiden als gevolg van het uitspoelen van grond en/of verzakkingen. Voor zover uit de aan het waterschap opgedragen taak al voortvloeit dat het verplicht is om langs een oever dergelijke ‘ondersteunende kunstwerken’ op te richten, reikt de zorgplicht niet verder dan voor zover de oprichting en instandhouding daarvan nodig zijn voor de waterkering en een deugdelijke waterhuishouding. Het is daarmee in beginsel de perceeleigenaar zelf die, zo hij dat wil voorkomen, maatregelen dient te treffen tegen het uitspoelen van grond, zo besluit het hof.
Betekenis voor de praktijk
Dit arrest geeft duidelijkheid over wat een ingelande van het waterschap mag verwachten. Het is niet zo dat het waterschap (als uitgangspunt) gehouden kan worden beschoeiingen, zelfs als die door het waterschap zijn aangebracht en/of worden onderhouden, in goede staat te houden. Er is geen algemene plicht tot het voorkomen van uitspoelen van grond van eigenaren die langs oppervlaktewateren wonen. Dat kan anders zijn als de uitspoeling maakt dat het oppervlaktewater niet langer goed functioneert. In dat geval kan er meer van een waterschap worden verwacht. Zo blijft nodig dat elke situatie op zijn eigen merites wordt beoordeeld. Zo verstrekkend als de rechtbank in 2013 oordeelde, gaat de verplichting van een waterschap sowieso niet.
