In het arrest van het Europees Hof van Justitie van 14 januari 2021 (hierna: het Hof) heeft het Hof geoordeeld dat artikel 6:13 Awb (waardoor belanghebbenden die geen zienswijzen hebben ingediend worden uitgesloten van de gerechtelijke procedure en daarmee eveneens het recht op toegang tot de rechter) in geval van milieukwesties in strijd is met artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus (omgevingsrecht).
Casus
Op 13 oktober 2016 heeft varkenshouderij bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren (hierna: het college) een vergunningaanvraag ingediend voor bouwen van een nieuwe stal voor 855 guste en dragende zeugen, het in de bestaande stallen wisselen van opfokzeugen voor kraamzeugen en voor het bouwen van een overdekte zeugenuitloop.
Bij besluit van 28 september 2017 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Tegen dit besluit is vervolgens door een dierenarts en drie milieuorganisaties (Stichting Varkens in Nood, Stichting Dierenrecht en Stichting Leefbaar Buitengebied) beroep ingesteld bij de rechtbank Limburg.
Partijen voeren aan dat zij inderdaad tegen het ontwerpbesluit geen zienswijzen naar voren hebben gebracht, maar dat dit hun ook niet kan worden verweten nu het college op onjuiste wijze kennis heeft gegeven van het ontwerpbesluit. Daarnaast voeren zij aan dat artikel 6:13 Awb in strijd is met het Europees Verdrag van Aarhus, omdat er geen toegang tot de rechter wordt verleend. Het Verdrag van Aarhus zou volgens partijen niet toestaan dat het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen een besluit afhankelijk wordt gesteld van het naar voren brengen van zienswijzen. De rechtbank heeft daarop aan het Europees Hof van Justitie prejudiciële vragen gesteld met de vraag of toepassing van artikel 6:13 Awb strijd oplevert met artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus.
Juridisch kader
Op grond van artikel 3.12 lid 5 Wabo kan ‘eenieder’ een zienswijze bij het bevoegd gezag indienen tegen omgevingsvergunningen die worden voorbereid met de (zogeheten) uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV). De toegang tot de rechter aangaande het definitieve besluit is echter onderworpen aan twee cumulatieve voorwaarden:
- Beroep instellen bij de bestuursrechter is alleen mogelijk voor een ‘belanghebbende’ zoals bedoeld in artikel 1:2 lid 3 Awb;
- De belanghebbende dient daarnaast tijdens de inspraakprocedure een zienswijze tegen het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht, tenzij de belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dit niet te hebben gedaan (art. 6:13 Awb).
Ingevolge artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus dient een (verdragsluitend) land binnen het kader van zijn nationale wetgeving en overeenkomstig de doelstelling van het verdrag te waarborgen dat het ‘betrokken publiek’ ruim toegang tot de rechter heeft. Dat betekent dat beperkingen in die toegang niet zo maar mogen. De vraag in deze zaak was of de werking van art. 6:13 Awb toch zo’n beperking was.
Arrest van het Hof
Om dat te kunnen beoordelen maakt het Hof een duidelijk onderscheid tussen de begrippen ‘publiek’ en het ‘betrokken publiek’. Daarbij oordeelt het Hof dat uit artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus volgt dat het recht op beroep tegen besluiten en andere handelingen enkel toekomt aan leden van het ‘betrokken publiek’ die aan bepaalde voorwaarden voldoen, ofwel aan belanghebbenden. Naar oordeel van het Hof is het wel toegestaan om, in het geval dat een persoon opkomt tegen een milieubesluit waarbij diegene geen belanghebbende is, de toegang tot de rechter te ontzeggen.
Concreet betekent dit voor de partijen in onderhavige casus het volgende. De dierenarts is woonachtig op 20 kilometer van de varkenshouderij, waardoor de dierenarts niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. De dierenarts is daarmee terecht niet-ontvankelijk verklaard in haar beroep, aldus het antwoord van het Hof.
Voor de drie milieuorganisaties ligt dat anders. Het Hof oordeelt dat artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus zo moeten worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van het beroep dat wordt ingesteld door niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het ‘betrokken publiek’ afhankelijk wordt gesteld van het indienen van een zienswijze in de voorbereidingsprocedure van besluit. Dat in de Nederlandse wetgeving is vastgelegd dat dat niet geldt als hun redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen zienswijze hebben ingediend, maakt dat niet anders. De milieuorganisaties, die belanghebbend zijn bij het milieubesluit, mogen daarom niet op grond van artikel 6:13 Awb niet-ontvankelijk worden verklaard in hun beroep om reden dat ze niet eerst een zienswijze naar voren hebben gebracht.
Betekenis voor de praktijk
Uit het arrest volgt dat milieuorganisaties die belanghebbend zijn bij een milieubesluit en in de voorbereidingsprocedure geen zienswijze hebben ingediend toch ontvankelijk zijn in hun beroep. Het maakt daarbij niet uit of hun redelijkerwijs kan worden verweten geen zienswijze te hebben ingediend.
Tot slot is van belang om te vermelden dat dit arrest enkel uitleg geeft over de toepassing van artikel 6:13 Awb in zaken waarin het Verdrag van Aarhus aan de orde is. Dat zijn alle zaken aangaande milieuaangelegenheden, zoals de Habitatrichtlijn, Vogelrichtlijn, MER-procedure etc. Voor alle overige gevallen blijft daarom vooralsnog de gebruikelijke toepassing van artikel 6:13 Awb gelden.
Post scriptum – april 2021
Na dit arrest heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) recent twee interessante uitspraken gedaan. In de eerste uitspraak van 29 maart 2021 werd een beroep tegen een ‘Aarhus-besluit’ bij wege van voorlopig oordeel ontvankelijk geacht, terwijl dat beroep dat voor het hiervoor besproken arrest niet zou zijn geweest. De appellant in kwestie woonde op geruime afstand van het plangebied en zou geen feitelijke gevolgen van het plan ondervinden. Voorheen leidde dat tot een niet-ontvankelijkheid, nu leidt het besproken arrest ertoe dat (naar voorlopig oordeel) de appellant toch ontvankelijk is. Het oordeel van de Afdeling in de bodemprocedure zal moeten worden afgewacht, maar zal bij eenzelfde uitspraak tot een nieuwe lijn voor het belanghebbende-begrip gaan zorgen.
In de meest recente uitspraak van 14 april 2021 lijkt het erop dat de Afdeling het gewezen arrest ruim interpreteert. Zo oordeelde de Afdeling dat de toegang tot de rechter bij besluiten die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus vallen niet alleen geldt voor non-gouvernementele organisaties, maar voor ‘het betrokken publiek’ in het algemeen, natuurlijke personen dus ook.
Daarnaast verwacht de Afdeling dat er in de praktijk zo veel situaties zullen zijn waarin een gecompliceerde beoordeling moet worden verricht om na te gaan of het besluit onder de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag valt, dat de Afdeling dit voor de rechtspraktijk onwerkbaar acht. De Afdeling wil er verder voor waken dat er een te beperkte toepassing aan het Verdrag wordt gegeven. Dat betekent dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (UOV) is toegepast, artikel 6:13 Awb (dat verplicht tot het indienen van een zienswijze op het ontwerp van het besluit voor toegang tot de rechter) niet meer kan worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Ook de (zogeheten) onderdelentrechter is verleden tijd voor dit soort besluiten. Als in de zienswijze een onderdeel vergeten is, kan in beroep ook over dat onderdeel worden geprocedeerd.
Dit geldt meteen voor de nu lopende procedures en dat geeft onzekerheid. Het is zonder meer waar dat de rechtsbescherming hiermee is gediend, feit is echter wel dat het aan de zijde van overheden en ontwikkelaars (en we moeten nog zo veel bouwen) veel onzekerheid gaat geven. Omdat beroep (zonder een zienswijze te hebben ingediend) tegen reeds vergunde projecten mogelijk is geworden, dient met vertragingen rekening te worden gehouden. Op een later moment dan nu is er immers pas zekerheid of een vergunning of plan de eindstreep zal halen. Verder zal dit een forse extra werklast voor de rechtspraak met zich brengen met langere doorlooptijden van dien.
Onduidelijk is verder nog of deze toepassing van het Verdrag enkel ziet op besluiten die met de UOV zijn voorbereid of dat het ook gaat gelden voor besluiten waartegen bezwaar en beroep openstaat. Is het niet doorlopen van de bezwaarfase en het om die reden niet-ontvankelijk zijn van een beroep, niet ook een trechter die de toegang tot de rechter belemmert? De Afdeling zal die vraag waarschijnlijk snel genoeg ook moeten beantwoorden.
Al met al zou het ons inziens goed zijn als de wetgever de oproep van de Afdeling ter harte neemt en snel met een oplossing komt om toch iets van een trechter in te bouwen. Dit zal namelijk een onwerkbare situatie opleveren. In ieder geval zou er een beperking moeten komen in de soort besluiten die nu onder de werking van het hiervoor besproken arrest/het Verdrag van Aarhus zijn gebracht.
Meer informatie
Interessante ontwikkelingen al met al. Er zijn uiteraard ook oplossingen voor de situatie waarin we nu terecht komen. Lees meer op onze pagina over omgevingsrecht, of neem contact op met onze collega’s.
