Burgemeestersluiting horeca in Rotterdam: standaard drie maanden?

De bestuursrechter van de rechtbank Rotterdam heeft zich in een bodemprocedure gebogen over de vraag of de sluiting van een horecagelegenheid voor de periode van drie maanden terecht was.

Aanleiding voor beroepsprocedure bij de bestuursrechter

Vanwege een schietincident besluit de burgemeester eerst tot spoedsluiting van de horecagelegenheid, een café in de gemeente Rotterdam, voor de duur van twee weken. Voor afloop van deze periode van twee weken besluit de burgemeester op grond van de bestuurlijke rapportage en de Horecanota besloten om het café voor een periode van drie maanden gesloten te houden. Deze sluitingsperiode wordt nodig geacht om de openbare orde te herstellen, het woon- en leefklimaat te beschermen en herhaling te voorkomen.

De uitbater van het café tekent bezwaar aan tegen het besluit een vraagt daarnaast de voorzieningenrechter om het sluitingsbesluit te schorsen. De voorzieningenrechter schorst het sluitingsbesluit, omdat de burgemeester in het bestreden besluit onvoldoende motiveert waarom in dit concrete geval niet met een kortere termijn van drie maanden kon worden volstaan. Vanwege de schorsing van het bestreden besluit gaan de deuren van het café weer open, in ieder geval tot twee weken nadat de beslissing op bezwaar zou worden genomen.

De burgemeester verklaart vervolgens het bezwaarschrift in de beslissing op bezwaar – in afwijking van het advies van de onafhankelijke bezwaaradviescommissie – ongegrond verklaard. In een aanvullende motivering stelt de burgemeester dat de openbare orde op het moment van het bestreden besluit nog niet was hersteld en dus verder herstel nodig was. Daarbij benoemt de burgemeester o.a. dat voor de vraag of de openbare orde was hersteld niet uitmaakt dat er geen gevaar voor herhaling bestaat (de dader was al gearresteerd en de slachtoffers niet meer welkom in het café), dat de uitbater geen verwijt kan worden gemaakt én dat er kort na dit schietincident nog twee incidenten zijn geweest in dezelfde wijk die mogelijk met elkaar in verband staan. De burgemeester besluit echter ook dat de resterende sluitingsperiode vanwege de schorsing door de voorzieningenrechter niet zal worden geëffectueerd en het café dus ondanks de ongegrondverklaring open mag blijven.

Dat maakt dat beroep dat is gericht tegen deze beslissing op bezwaar grotendeels enkel principieel van aard zal zijn geweest. Dat neemt niet weg dat een eindoordeel van de rechtbank van belang is voor de vraag of de gemeente in geval van een onterechte sluiting verantwoordelijk kan zijn voor de schade uit hoofde van overheidsaansprakelijkheid.

Juridisch toetsingskader

De rechtbank toetst het bestreden besluit aan de hand van de feiten en omstandigheden en het toetsingskader dat volgt uit de jurisprudentie van de Raad van State, in het bijzonder de Greenpeace- uitspraak en de Harderwijk-uitspraak. Daaruit volgen belangrijke regels over herstelsancties en de uitoefening van discretionaire bevoegdheden op grond van beleidsregels;

Een herstelsanctie moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving;
In de heroverweging in het kader van een bezwaarprocedure moet mede worden bezien of handhaving van de norm nog steeds opportuun is;
Deze heroverweging moet een samenspel zijn van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid en een tijdvakbeoordeling naar de toestand op grond van de omstandigheden die zich binnen een bepaalde periode hebben voorgedaan;
Een evenredigheidstoets van artikel 3:4 Awb houdt in dat de rechtbank het beoogde doel van het besluit afzet tegen de nadelige gevolgen van het besluit, waarbij geldt dat onnodige nadelige gevolgen voorkomen moeten worden;
De afweging is of het sluitingsbesluit geschikt, noodzakelijk en evenwicht is.

Inhoudelijk oordeel

Op de eerste plaats toetst de rechtbank of de burgemeester bevoegd was om de sluitingsmaatregel te nemen. De rechtbank oordeelt dat op grond van de aanwezige feiten en omstandigheden de burgemeester terecht van zijn bevoegdheid tot (verlengde) sluiting van het café gebruik heeft gemaakt, omdat hij het aannemelijk achtte dat de openbare orde na de spoedsluiting nog niet voldoende was hersteld.

Vervolgens toetst de rechtbank of de burgmeester terecht heeft gekozen voor een sluitingsduur van drie maanden en of deze periode van drie maanden gezien de feiten en omstandigheden wel evenredig is. In dat kader oordeelt de rechtbank dat de burgemeester niet in redelijkheid kon besluiten het café voor de duur van drie maanden te sluiten. De rechtbank ziet in de door de burgemeester aangehaalde feiten en omstandigheden redenen op grond waarvan de burgemeester tot een kortere sluitingsperiode had moeten beslissen.

Juist omdat partijen het eens zijn dat de schutter is gearresteerd en er daarom geen gevaar voor herhaling is, de eiser geen enkel verwijt kan worden gemaakt én dat de slachtsoffers ook niet meer welkom zijn in het café, ziet de rechtbank niet in waarom het café voor drie maanden gesloten moet worden. Ook vindt de rechtbank de twee incidenten waarnaar de burgemeester verwijst te ver verwijderd van het incident in kwestie, nu deze nog moesten plaatsvinden op het moment van het sluitingsbesluit.

Ten slotte overweegt de rechtbank dat in de Horecanota een nadere toelichting op de duur van drie maanden ontbreekt. De nadere toelichting namens de burgemeester ter zitting, inhoudende dat in de praktijk in geval van een besluit tot verdere sluiting altijd wordt gekozen voor een periode van drie maanden vindt de rechtbank ook niet overtuigend.

Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. In plaats van dat de burgemeester opnieuw een beslissing op bezwaar moet nemen, voorziet de rechtbank zelf in de zaak door het sluitingsbesluit te herroepen en te bepalen dat het café voor de duur dat het gesloten is geweest – vanaf datum besluit tot aan de schorsing door de voorzieningenrechter – terecht gesloten is geweest. Dat maakt dat het primaire besluit voor die duur rechtmatig is geweest en het café die schade niet kan verhalen.