In een arrest van het Gerechtshof Amsterdam van 23 februari 2021 (ECLI:NL:GHAMS:2021:542) was de volgende situatie aan de orde. Een beroepsvisser heeft privaatrechtelijke toestemming verkregen van het hoogheemraadschap voor het maken en het hebben van een aanlegsteiger. De beroepsvisser betaalde daarvoor een kleine jaarlijkse vergoeding van het hoogheemraadschap.
Ook heeft de beroepsvisser op grond van de keur van hoogheemraadschap de benodigde ontheffing verleend gekregen voor het maken en hebben van deze steiger. Het hoogheemraadschap had in deze situatie dus én een publiekrechtelijke hoedanigheid (ontheffingsverlener) én een privaatrechtelijke hoedanigheid (als eigenaar van het water).
Het geschil
Het hoogheemraadschap heeft vervolgens de walkant op het perceel waar de steiger zich bevindt nodig voor het ontwikkelen van een project. De door de beroepsvisser gebruikte walkant zal namelijk vergraven moeten worden tot water als onderdeel van de watercompensatie die nodig is om deze ontwikkeling mogelijk te maken. Dat betekent dat de steiger en de opstallen ter plaatse moeten verdwijnen.
Onaanvaardbare doorkruising?
Het hoogheemraadschap laat de ontheffing ongemoeid en kiest ervoor om (enkel) de privaatrechtelijke toestemming in te trekken. De beroepsvisser stelt dat daarmee in strijd met de tweewegenleer wordt gehandeld. De beroepsvisser haalt daarbij de arresten van de Hoge Raad van 5 juni 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BH7845, Gemeente Amsterdam/Geschiere) en 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965 (Windmill) aan.
Het hoogheemraadschap stelt dat van doorkruising geen sprake is en dat er geen verplichting op hem rust om ook de ontheffing in te trekken. Het beroept zich op het arrest van de Hoge Raad van 9 november 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BX0736, Hoogheemraadschap Rijnland/Götte), waaruit dat volgt.
Het oordeel van het Hof
Het Hof stelt voorop dat de publiekrechtelijke bevoegdheid van het hoogheemraadschap om ontheffing te verlenen van het verbod in de keur voor het hebben van werken zoals een steiger, moet worden onderscheiden van de privaatrechtelijke bevoegdheid om toestemming te geven voor het gebruik van het water en de waterbodem waarop de steiger rust. Het verbod en de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing daarvan zijn immers gebaseerd op de taak van het hoogheemraadschap met betrekking tot de waterstaatsbelangen van zijn gebied en zijn gereglementeerd in de desbetreffende publiekrechtelijke regelgeving (de keur). De verlening van de ontheffing gebeurt na afweging van de bij de ontheffing betrokken belangen tegen de belangen die verband houden met de bescherming van de waterstaatskundige verzorging van het beheersgebied van het hoogheemraadschap.
De bevoegdheid tot het geven van privaatrechtelijke toestemming is daarentegen gebaseerd op het eigendomsrecht van het hoogheemraadschap dat ziet op het bijzondere gebruik van het water en de waterbodem door derden – dat wil zeggen ander gebruik dan overeenkomstig zijn publieke bestemming – en de (eventueel) daaraan te verbinden voorwaarden zoals het betalen van een vergoeding. Het aanleggen en hebben van een steiger is een dergelijk bijzonder gebruik.
Het Hof oordeelde dat het hoogheemraadschap niet gehouden is om het bijzondere gebruik (het privaatrechtelijke gebruik) te handhaven, enkel en alleen omdat er een publiekrechtelijke ontheffing is verleend. De ontheffing kan namelijk alleen worden geweigerd in verband met waterstaatkundige belangen die door het verbod in de verordening (de keur) beschermd worden. De ontheffing hoefde daarom niet te worden ingetrokken. Het Hof sluit zich daarom aan bij het oordeel van de Hoge Raad in het arrest van 9 november 2012, hiervoor al aangehaald. Volgens het Hof impliceert de verleende vergunning niet ook direct de privaatrechtelijke toestemming voor het gebruik van Rijnland. De omstandigheid dat de publiekrechtelijke vergunning niet is ingetrokken, staat niet in de weg aan de beëindiging van de privaatrechtelijke toestemming door middel van de opzegging. Van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht is dan ook geen sprake.
Belanghebbende?
Over de situatie dat een overheid eigenaar is en daarmee én privaatrechtelijke én publiekrechtelijke toestemming moet geven, deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 17 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:589) nog een interessante uitspraak die we meteen ook meenemen in dit blog. De aanvrager in die zaak (Fastned) had nog geen privaatrechtelijke toestemming tot het mogen gebruiken van gronden van de Staat, maar deed wel al een aanvraag bij de Minister/de Staat om vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken voor het mogen aanbrengen van werken op die gronden. De derde-belanghebbende wees erop dat er dan geen belang was bij vergunningverlening. De aangevraagde werken konden niet worden gerealiseerd, zo was de redenering.
De Afdeling benoemt allereerst de hoofdregel: bij de beoordeling van de belanghebbendheid geldt dat degene die een verzoek om vergunning indient in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek. Op deze hoofdregel kan in bijzondere situaties een uitzondering worden gemaakt, bijvoorbeeld als het gaat om een plan voor gronden die bij een ander in eigendom zijn.
In het geval van Fastned vindt de Afdeling dat er geen sprake is van een dergelijke bijzondere situatie. Hoewel de Staat (in zijn privaatrechtelijke hoedanigheid, hier het Rijksvastgoedbedrijf) heeft aangegeven dat geen privaatrechtelijke toestemming aan Fastned zal worden verleend, heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat (ook de Staat) niet op voorhand aannemelijk hoeven achten dat Fastned de benodigde toestemming niet zal krijgen, aldus de Afdeling. Er loopt hierover namelijk nog een civiele procedure, die op het moment van het nemen van het bestreden besluit nog niet was afgesloten. Daarmee is niet uitgesloten dat Fastned de aangevraagde voorzieningen in de toekomst zal kunnen verwezenlijken. Deze omstandigheid is immers mede van belang voor het antwoord op de vraag of Fastned de aangevraagde voorzieningen in de toekomst zal kunnen verwezenlijken en kan daarom worden meegenomen in de beoordeling. De Afdeling oordeelt daarom dat Fastned wel degelijk als belanghebbende kan worden aangemerkt bij de vergunningsaanvraag.
Conclusie en betekenis voor de praktijk
Belangrijk om vast te stellen is dat een verleende vergunning die ziet op overheidsgrond niet ook direct een privaatrechtelijke toestemming in zich heeft tot het mogen gebruiken van die overheidsgrond. De omstandigheid dat de publiekrechtelijke vergunning niet is ingetrokken, staat vervolgens niet in de weg aan de beëindiging van de privaatrechtelijke toestemming door middel van opzegging. Van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht is dan ook geen sprake.
Dat er nog geen privaatrechtelijke toestemming is verleend voor het gebruik van de gronden van de Staat, betekent verder niet dat een aanvrager van een vergunning geen belanghebbende kan zijn bij de aanvraag tot vergunning. Daarvoor is wel van belang dat er een gerede kans is dat die privaatrechtelijke toestemming alsnog komt.
Wij staan vaker cliënten bij in zaken waarin van een dergelijke samenloop sprake is. Het is eerst en vooral zaak duidelijk te krijgen in welke hoedanigheid een overheid/bestuursorgaan optreedt. Is dat in zijn rol als vergunningverlener of in zijn rol als eigenaar? Vervolgens kunnen dan die stappen worden gezet die nodig zijn om tot een oplossing te komen.
