In dit blog besteden wij aandacht aan de voor de zomerperiode verschenen Kamerbrief van de minister van LVVN ‘Weer ruimte voor boer, natuur en bouw: maatregelpakket voor landbouw, natuur en stikstof’ (hierna: de Kamerbrief). De reacties vanuit het veld op de plannen zijn overwegend positief. De boeren zijn er inmiddels minder blij mee, want er zijn weer de nodige protesten geweest.
Inleiding
Het huidige kabinet beoogt met het maatregelenpakket Nederland weer in beweging te brengen. Het is bepaald niet de eerste Kamerbrief met een maatregelenpakket voor stikstof. Vanaf 2020 volgden de stikstofplannen van minister Schouten, Van der Wal-Zeggelink en Wiersma elkaar snel op. De kabinetten waarvan deze ministers deel uitmaakten, vielen telkens voordat de plannen tot uitvoering konden worden gebracht.
Nu is de beurt aan minister Van Essen namens het huidige kabinet. Ondanks het feit dat sprake is van een minderheidskabinet, lijkt het kabinet vooralsnog stabieler dan zijn voorgangers. De beraadslagingen in de Tweede en Eerste Kamer over de in de brief aangekondigde wetswijzigingen zullen uitwijzen of er meerderheden kunnen worden behaald wat betreft de uitvoering van het pakket.
Inhoud pakket
Onderdeel van de aanpak is dat de landbouw de stikstofuitstoot in 2035 met 42-46% moet hebben verlaagd ten opzichte van 2019. De emissiereductiedoelen worden in de wet vastgelegd en dienen ter vervanging van de huidige doelen ten aanzien van stikstofdepositie die zijn gekoppeld aan de kritische depositiewaarden. Met de emissiereductiedoelen wordt de vereiste, directe koppeling met het effect op een Natura 2000-gebied losgelaten. Om de benodigde emissiereductie te behalen, gaat het kabinet met doelsturing via afrekenbare emissienormen in 2025 per bedrijf sturen op de emissies in de melkveehouderij en de intensieve veehouderij. Aandachtspunt daarbij is en blijft dat het verlenen van natuurvergunningen voor emissiearme stalsystemen op dit moment gelet op de rechtspraak vrijwel onmogelijk wordt gemaakt, zodat veehouders deze stalsystemen over het algemeen niet zullen kunnen realiseren.
Om de benodigde emissiereductie te halen, zet het kabinet daarnaast in op extensivering, vrijwillige beëindiging en afroming van dier- en fosfaatrechten bij overdracht buiten familieverband.
Verder moet de melkveehouderij grondgebonden worden, komen er zones van 500 tot 1.000 meter – met bijbehorende aanpak c.q. maatregelen – rond kwetsbare, overbelaste Natura 2000-gebieden en komen er nog verschillende andere extensiverende maatregelen c.q. voorschriften bij. Dat gaat het Rijk doen met instructieregels die in provinciale en gemeentelijke plannen moeten worden gevolgd. Deze instructieregels worden begin 2027 bekend gemaakt.
Het kabinet laat al doorschemeren dat als er geen consensus wordt bereikt over het programma bij de ‘Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof’ (en dus het invoeren van emissiereductiedoelen), dan ‘als ultieme remedie [te kiezen] voor een korting op productierechten in 2035’.
Niet onbelangrijk is tot slot dat het kabinet werkt aan een rekenkundige ondergrens (niet zijnde een drempelwaarde). Het kabinet voert zo snel mogelijk, uiterlijk in het vierde kwartaal van 2027, een wetenschappelijk onderbouwde rekenkundige ondergrens in die standhoudt bij de rechter. Om dit op verantwoorde wijze te doen is een voldoende en geborgd pakket met aanvullende specifieke beheersmaatregelen een voorwaarde. Het komende jaar werkt het kabinet, samen met provincies, deze maatregelen verder uit, aldus de Kamerbrief.
Uitgelicht: Spoedwet
Het kabinet komt dus met een Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof in het najaar van 2026. De gedachte van deze Spoedwet is niet nieuw. Het ontwerp van het wetsvoorstel is al voor advisering voorgelegd geweest bij de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Raad van State). Het advies toentertijd was niet mals, reden om daar in dit Kort & Bondig toch (alvast) bij stil te staan. Het wordt immers interessant om te zien wat het kabinet met die eerdere kritiek gaat doen. Het ziet er overigens niet naar uit dat het kabinet een gewijzigd voorstel aan de Raad van State zal voorleggen.
Artikel 3.9, vierde lid, Omgevingswet luidt thans:
“4. Onze Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur stelt een programma vast voor:
a. het verminderen van de depositie van stikstof op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de omgevingswaarden, bedoeld in artikel 2.15a, eerste lid; en
b. het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor die habitats.”
Daarbij houdt die minister rekening met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Het artikel 2.15a Omgevingswet waarnaar verwezen wordt, luidt:
- “Het percentage van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden waarop de depositie van stikstof niet groter is dan de hoeveelheid in mol per hectare per jaar waarboven verslechtering van de kwaliteit van die habitats niet op voorhand is uit te sluiten, bedraagt:
a. in 2025: ten minste 40%;
b. in 2030: ten minste 50%;
c. in 2035: ten minste 74%.
- De in het eerste lid bedoelde omgevingswaarden zijn resultaatsverplichtingen.
- In ieder geval in 2028 wordt bezien of met het programma kan worden voldaan aan de omgevingswaarde voor 2035.”
Voorgesteld
Het ontwerp van het eerdere wetsvoorstel luidde/luidt:
“4. Onze Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur stelt een programma vast voor:
a. het bereiken van een aanzienlijke vermindering in 2035 van de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden door de industrie, de landbouw en mobiliteit ten opzichte van 2019,
b. het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden.
Daarbij houdt die minister rekening met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Artikel 2.15a Omgevingswet wordt met dit voorstel geschrapt.
Op 17 december 2025 adviseerde de Raad van State over dit voorstel als volgt:
“(…) De keuze om over te gaan op een andere systematiek dan de huidige op de KDW gebaseerde omgevingswaarden is aan de wetgever. Daarbij moet echter wel goed worden onderbouwd dat het nieuwe systeem voldoet aan de verplichtingen uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Deze motivering is op de volgende twee punten niet overtuigend.
Ten eerste wordt in de toelichting geen inzicht gegeven in de opzet en effectiviteit van het beoogde systeem en wat er van bedrijven zal worden gevraagd om natuurdoelen te kunnen behalen. (…)
Ten tweede gaat de toelichting ervan uit dat een emissiegestuurd systeem niet samengaat met de huidige op de KDW gebaseerde omgevingswaarden. Daarbij wordt niet overtuigend gemotiveerd waarom de huidige omgevingswaarden een obstakel vormen voor de invoering van een emissiegestuurd systeem. Een systeem dat uitgaat van emissiereductie is ook mogelijk als de huidige wettelijke omgevingswaarden blijven bestaan, of als daar anders geformuleerde omgevingswaarden voor in de plaats komen. De Omgevingswet geeft op dit moment al voldoende ruimte om binnen het huidige programma de overgang naar een emissiegestuurd systeem nader uit te werken. (…)”
Kritiek overgenomen?
Wat moet blijken, is of en op welke wijze het kabinet de kritiek van de Raad van State ter harte heeft genomen.
Het lastige is dat (de omvang van) een daling van emissies niet direct iets zegt over (de omvang van) een daling van depositie op Natura 2000-gebieden. Ook bij een emissiegestuurde aanpak is een geborgde structurele daling van stikstofdepositie van belang voor het behalen van de doelen die voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Alleen door inzicht in de stikstof die feitelijk op natuurgebieden neerdaalt, kan worden beoordeeld wat de gevolgen van de emissies voor de natuur zijn. Dat inzicht is nodig om te kunnen toetsen of aan de verplichtingen van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn wordt voldaan (Afdeling Advisering, Advies Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof van 17 december 2025, W11.25.00316/IV, onder 3).
De Afdeling wijst daarbij ook op de vage, weinigzeggende woordkeuze in de voorgestelde wijziging, namelijk een open geformuleerde doelstelling voor 2035 om de uitstoot van stikstof ‘aanzienlijk’ te verminderen. Het is niet duidelijk wat met ‘aanzienlijk’ wordt bedoeld. De uitwerking hiervan is volledig afhankelijk van nadere regeling bij amvb en de invulling van het programma.
Deze opzet biedt volgens de Afdeling onvoldoende waarborgen dat aan de verplichtingen van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn is of zal worden voldaan. Er zijn immers geen kaders of eisen voor concrete (bron) maatregelen om verdere verslechtering van de natuur tegen te gaan (verslechteringsverbod uit art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn) en uiteindelijk natuurherstel te bereiken (instandhoudingsverplichting uit art. 6 lid 1 Habitatrichtlijn).
Daarbij wijst de Afdeling erop dat
- het Adviescollege stikstofproblematiek in haar eindadvies uit 2020 al concludeerde dat Nederland gezien de slechte staat van Natura 2000 niet voldoet aan art. 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en
- de Rechtbank Den Haag in het vonnis van 22 januari 2025 (ECLI:NL:RBDHA:2025:578) tussen Greenpeace en de Staat oordeelde dat Nederland in strijd met art. 6 tweede lid, van de Habitatrichtlijn handelt.
Het is nog even wachten of en hoe het kabinet deze kritiek verwerkt in het wetsvoorstel dat binnenkort naar de Tweede Kamer zal worden gestuurd. Wordt ongetwijfeld vervolgd.
Meer informatie
Indien u vragen heeft aan de hand van bovenstaand artikel, neem dan contact op met onze specialist Gert-Jan de Jager (gj@kneppelhout.nl).
